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Un tarif social pour l’accès de tous à l’eau potable

30 janvier 2020 Paru dans le N°428 à la page 91 ( mots)
Rédigé par : Henri SMETS

Jusqu’il y a peu, il était interdit de faire bénéficier les ménages précaires d’un tarif de l’eau plus faible que le tarif normal, ni de leur verser une aide pour compenser le montant élevé de l’abonnement au service public de l’eau. Le principe en vigueur était alors que le prix de l’eau à usage domestique devait être le même pour tous les usagers domestiques dans la même collectivité mais qu’il pouvait varier d’une collectivité à l’autre. La loi Engagement et Proximité récemment publiée donne aux collectivités le droit de mettre en place un tarif «?social?» de l’eau si elles le souhaitent. Autrement dit, l’ancienne interdiction a été abolie en cas de précarité tout en acceptant que certaines collectivités ne pratiquent pas une approche sociale dans le secteur de l’eau.

Comme le prix de l’eau et de l’assainissement varie de un à cinq selon les collectivités (de 2 à 10 €/m³), les dépenses d’eau et d’assainissement risquent d’être jugées inabordables dans certaines collectivités alors qu’elles sont abordables dans la majorité d’entre elles. Or, selon la loi LEMA, « chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous ». Ce droit individuel peut être satisfait par la création d’un tarif « social » qui dépend du revenu du ménage concerné et de sa taille ou par l’attribution de chèques eau à titre préventif.
Le présent rapport montre qu’il est possible de concevoir un système de nature à rendre l’eau et l’assainissement « abordables » dans le cas d’une consommation d’eau d’un niveau minimal préservant l’alimentation et l’hygiène sans que cela conduise à des dépenses inacceptables. Après avoir défini la quantité d’eau nécessaire pour une vie digne, nous calculons le coût des mesures qui seraient nécessaires pour améliorer l’accès à l’eau potable des ménages démunis. Les collectivités qui souhaiteront agir pour lutter contre précarité dans le secteur de l’eau ne devront y consacrer que quelque pour cent de l’ensemble des factures d’eau pour rendre l’eau et l’assainissement abordables pour les plus précaires.

Les besoins minimaux en eau potable

La quantité d’eau considérée comme nécessaire pour satisfaire les besoins élémentaires d’un ménage en France n’est pas inscrite dans la loi mais pourrait être de l’ordre de 52 L/jour par personne pour un ménage de 4 personnes et de 100 L/jour pour une personne seule (36 m³/an). On notera que la quantité consommée par personne diminue lorsque la taille du ménage augmente. Pour un ménage de deux personnes, la consommation moyenne est de 75 L/j par personne.
Ces consommations minimales concernent l’eau pour l’alimentation et l’eau pour l’hygiène ; elles sont très inférieures à la quantité moyenne d’eau potable consommée à des fins domestiques en France pour le motif que certains usages ne sont pas « nécessaires » .

Objectif social

L’objectif souvent retenu en matière de tarif de l’eau est qu’un usager ne devrait pas devoir consacrer plus que 3 % de son revenu pour les dépenses d’eau et d’assainissement jugées nécessaires pour une vie dans la dignité. Ce plafond de dépenses de 3 % fait consensus en France et dans les pays développés proches mais ne constitue pas un impératif légal. Il ne figure pas encore dans un texte normatif en France. A Grenoble, le plafond a été fixé à 2.5 %.
Si la dépense minimale d’eau dépasse substantiellement 3 %, il y a lieu d’envisager la mise en place d’un tarif « social » ou d’un système de chèques eau. Ces systèmes d’aide préventive ne concernent qu’une minorité de ménages car les dépenses d’eau et d’assainissement sont généralement abordables en France.
Figure 1 : Détermination du caractère abordable de l’eau potable. Compte tenu de la taille du ménage, de la quantité d’eau minimale nécessaire et du prix de l’eau et de l’assainissement, on calcule la dépense d’eau du ménage. Si elle dépasse 3% du revenu,  le dépassement est positif. Lorsqu’une aide pour l’eau est donnée, il reste parfois un écart à combler entre le dépassement et l’aide. Dans ce cas, l’accès à l’eau est inabordable. Si l’aide fournie est plus élevée, l’accès à l’eau sera abordable si la dépense nette d’eau est, compte tenu de l’aide reçue, inférieure à 3% du revenu 

Dans le cas des ménages les plus pauvres, la dépense minimale d’eau et d’assainissement sur la base du tarif ordinaire dépasse le plafond de 3 % du revenu si les dépenses d’eau et d’assainissement sont élevées et si les revenus sont faibles. Le « dépassement » du plafond peut être réduit ou éliminé par l’attribution à ces ménages d’une aide à titre préventif et forfaitaire afin d’atténuer l’effet de la dépense d’eau sur l’équilibre financier du ménage bénéficiaire (figure 1).

Ces mesures de nature préventive viendront en plus des mesures curatives qui sont mises en œuvre au cas par cas lorsque l’usager n’est pas en mesure d’honorer ses dettes d’eau. Elles sont généralement limitées aux ménages qui bénéficient de la distribution d’eau (abonnements individuels et abonnements collectifs à usage domestique). Les autres ménages relèvent d’une approche différente (accès à l’eau de source, à l’eau de puits, aux bornes fontaines, etc.)
Il appartient à la collectivité de se prononcer sur la création éventuelle pour l’eau et l’assainissement d’un tarif « social » inférieur au tarif ordinaire ou sur l’attribution d’aides ou de chèques eau aux ménages exposés à des dépenses d’eau et d’assainissement élevées au regard de leur revenu.

Formule pour le calcul du dépassement

Si la consommation minimale d’eau par an d’un ménage est Q m³ par an, si le prix normal pour cette consommation comporte un abonnement F (€/an) et un prix unitaire p (€/m³), la dépense minimale d’eau est donnée par F+pQ (€/an) dans un système de tarification binôme.
Si un ménage de taille T a un revenu de R Euros par an, on calcule le dépassement D = F+pQ - 0.03R défini comme étant la quantité d’aide nécessaire pour éviter que ce ménage ne consacre plus de 3 % de son revenu à l’eau.
Le dépassement D décroît linéairement avec le revenu R. Il vaut F+pQ si R = 0 et est nul si R = (F+ pQ)/0.03 ou R = 33.3 (F+pQ). Le dépassement est négatif quand le plafond de 3 % du revenu n’est pas atteint.

Ménages bénéficiaires

Les ménages bénéficiaires du tarif social sont des ménages résidents à titre principal dans la collectivité dont le revenu est relativement faible et dont les dépenses minimales d’eau sont relativement élevées du fait des prix pratiqués pour l’eau et l’assainissement dans cette collectivité. La proportion de bénéficiaires d’un tarif social ou d’un chèque eau varie d’une collectivité à l’autre. Dans les collectivités pauvres, elle peut atteindre 15 % des ménages.
Le seuil de dépenses à ne pas dépasser pour bénéficier d’un tarif social de l’eau peut être fixé à 3 % du revenu. Les ménages recevant le RSA Socle (revenu inférieur à 560 €/mois par uc), ceux recevant la CMUC (745 €/mois par uc) ou ceux aidés pour l’énergie (revenu inférieur à un revenu fiscal de référence (RFR) de 892 €/mois par uc) peuvent constituer des catégories envisageables sous réserve que les dépenses minimales d’eau dans leur collectivité soient élevées. Ces ménages se trouvent principalement dans les villages du Nord ou de l’Ouest de la France où le prix de l’eau dépasse parfois 6 €/m³.
Certaines collectivités ont fixé des critères précis pour attribuer quasi automatiquement une aide, par exemple, recevoir le RSA Socle. Il en résulte que des personnes exposées à des dépenses d’eau inabordables pourraient ne pas bénéficier d’une aide préventive. D’autres collectivités ont décidé de ne verser une aide que sur demande ou au cas par cas ou n’attribuent une aide qu’aux personnes dans le besoin qui sont résidents permanents dans la collectivité depuis plusieurs mois.
Dans les cas où la distribution d’eau fait l’objet d’un contrat collectif signé par un bailleur ou un syndic d’un immeuble, le distributeur ne connaît pas les usagers individuels et peut difficilement entrer en relation avec eux. La loi nouvelle prescrit que les modalités de perception de l’aide en cas de contrat collectif devraient être définies dans le cadre d’une convention avec le distributeur ou la collectivité. Comme le nombre de bailleurs et de syndics ayant souscrit un contrat collectif de distribution d’eau est très élevé, il serait utile de pouvoir se référer à un ou plusieurs conventions type.
Pour concevoir un bon tarif social, il faut minimiser le nombre de personnes pour qui l’eau reste inabordable malgré le tarif social ou plus généralement minimiser la somme des dépassements. Le saupoudrage de petites aides au profit d’un nombre élevé de personnes démunies n’est pas à recommander car il tend à donner une aide médiocre sans effet sur les ménages les plus démunis qui ont les besoins les plus grands. Aussi pourrait-on convenir de ne pas donner d’aide pour l’eau aux personnes ayant un revenu supérieur à 7.700 €/an par uc (642 €/mois). Dans ce cas, compte tenu des prix de l’eau pratiqués, le nombre de ménages bénéficiaires pourrait être évalué à plus d’un million.
Lorsque l’on se base sur une catégorie préexistante de bénéficiaires d’une aide sociale pour définir les bénéficiaires du chèque eau, il arrive fréquemment que l’on ne prenne pas en compte certains ménages précaires dont le revenu est pourtant inférieur au plafond choisi. Aussi faut-il prévoir une modalité pour apporter un peu de souplesse au système de désignation des bénéficiaires.
NB : En vertu de la loi Engagement et Proximité, les tarifs sociaux sont réservés aux ménages démunis. Ils ne peuvent pas être donnés à d’autres catégories d’usagers domestiques (par exemple, réductions tarifaires pour les familles nombreuses, les personnes âgées, les handicapés, les chômeurs, les étudiants, les pensionnats, etc.). De même, la loi n’autorise pas de fixer un tarif de l’eau qui soit plus élevé pour les résidents secondaires que pour les résidents principaux car ce serait créer une autre discrimination tarifaire entre usagers domestiques. En revanche, les usagers non domestiques peuvent être soumis à des tarifs différents de ceux applicables aux usagers domestiques.

Quelques exemples de tarifs sociaux

Les systèmes de tarif social de l’eau ou de chèques eau peuvent désormais tenir compte du revenu du ménage démuni et de sa taille. Le système le plus simple consiste à donner une aide aux usagers titulaires d’une allocation sociale particulière, par exemple le RSA Socle. Cette aide pourra varier avec la taille du ménage et prendre la forme d’une quantité d’eau gratuite, d’un crédit ou d’une somme d’argent.
Figure 2a : Système à une tranche d'aide.
La fonction dépassement est comparée à la fonction aide (aide constante pour une première tranche de revenu, aucune aide au delà). Lorsque l'aide est inférieure au dépassement, le plafond de 3 % est dépassé.

Dans un système idéal, le tarif social peut viser à rendre nul le dépassement défini ci-dessus quel que soit le revenu. Lorsque le dépassement est nul ou inférieur à zéro, aucune aide n’est nécessaire et le tarif ordinaire s’applique. Souvent, on se contentera de réduire le dépassement sans nécessairement l’annuler. Comme il apparaît à la figure 2, le dépassement est une fonction décroissante du revenu de l’usager (voir ci-dessus dans la section voir ci-dessus dans la section “Formule pour le calcul du dépassement”). Cette fonction peut être approchée par une fonction marches d’escalier à une ou plusieurs marches correspondant à des tranches de revenu (Figure 2a, 2b, 2c).

Figure 2b : Système à deux tranches.

A titre d’exemple, dans un système à deux marches (Figure 2b), une aide d’un certain montant sera donnée aux usagers de la première tranche de revenu (de 0 à 599 €/mois par uc) et une aide plus faible sera donnée pour les usagers de la seconde tranche de revenu (de 600 à 699 €/ mois par uc) tandis qu’aucune aide ne sera donnée si le revenu atteint ou dépasse 700 €/mois par uc. Le montant de l’aide pourra être fixé compte tenu du prix de l’eau et de l’assainissement. Si la dépense minimale d’eau est de 250 €/an pour une personne seule, le montant de l’aide pourra être de 50 €/an pour la première tranche et de 25 €/an pour la deuxième tranche. Ce système d’aide répond aux besoins d’une personne bénéficiant du RSA Socle mais ignore généralement les besoins des plus pauvres (par exemple, les personnes dont le revenu est inférieur à 350 €/mois).

Figure 2c : Système à trois tranches.

Forme des aides sociales pour les plus démunis

Les aides pour les ménages les plus démunis pourront être modulées selon le nombre de personnes dans le ménage et prendre l’une des formes suivantes :
  • A) Si la consommation individuelle est mesurée (contrat individuel) :
    • a) réduction de la part fixe du tarif ou de l’abonnement ;
    • b) réduction du tarif unitaire (€/m³) ;
    • c) création d’une première tranche de consommation gratuite (par exemple, déduction d’un quota de consommation avant le calcul de la facture d’eau et d’assainissement) ;
    • d) adoption d’un tarif progressif ou incitatif ;
  • B) Dans tous les cas : fourniture d’une aide modulée en fonction du revenu et de la taille du ménage pour faciliter le paiement de la facture d’eau (par exemple, chèque eau).
Dans l’un et l’autre cas, la modulation n’est permise que pour les ménages démunis. D’autre part, l’existence d’un contrat individuel de fourniture d’eau n’est pas nécessairement requise. Ainsi, un usager démuni pourra consommer exclusivement l’eau de son puits et néanmoins recevoir un chèque eau.

Obtention des données sociales

Le choix du système d’aides et de ses modalités par la collectivité territoriale dépend de la disponibilité des données sociales nécessaires pour identifier les bénéficiaires des aides et leur montant (revenu, taille du ménage) et du rôle joué à cet égard par les CCAS, les CPAM et les CAF qui possèdent les données sociales nécessaires. Dans certains cas, seule l’appartenance à une catégorie de bénéficiaires sociaux sera connue mais pas le montant du revenu individuel. Ainsi, un chèque eau pourra être donné à tous les ménages dont le revenu est inférieur à un certain seuil. En revanche, son montant ne pourra pas être modulé avec le revenu puisque le revenu n’est pas connu.
Une autre solution serait de se baser sur les tranches de revenu fiscal de référence (RFR) et les tailles de ménage utilisées pour distribuer les chèques énergie en vue de définir des catégories de bénéficiaires d’un chèque eau. L’avantage de cette approche est de mutualiser les travaux liés à la détermination des catégories de bénéficiaires. L’Agence de service et de paiements (ASP) devrait être à même d’apporter un appui précieux aux collectivités souhaitant mettre en œuvre un système de chèques eau.

Financement des aides préventives

Les aides fournies aux ménages bénéficiaires impliquent une dépense pour la collectivité affectée puisque aucune aide externe n’est prévue au titre de la solidarité entre collectivités. En cas de péréquation interne, les services d’eau et d’assainissement subissent une perte de revenus. Toutefois, ils peuvent recevoir en compensation une subvention de leur collectivité dans la limite de 2 % des redevances perçues pour l’eau et l’assainissement.
Si 10 % des ménages d’une collectivité reçoivent une aide pour l’eau et si cette aide représente en moyenne un quart de la facture moyenne d’eau, la dépense sociale pour l’eau est de 2.5 % de l’ensemble des factures d’eau. Selon toute vraisemblance, la dépense moyenne des collectivités volontaires pour distribuer des aides pour l’eau sera généralement plus faible. Les données disponibles pour la Belgique montrent que la proportion de ménages aidés pour l’eau est inférieure à 10 %. En France, les bénéficiaires de la CMUC constituent un groupe qui représente 14.5 % de la population de la Seine-Saint-Denis (à comparer à 4.4 % dans les Yvelines).
Le montant total des aides préventives qui seraient distribuées si toutes les collectivités étaient volontaires pour mettre en œuvre les mesures sociales nécessaires pourrait atteindre 65 M€/an (1 €/habitant) si le plafond de revenu pour recevoir une aide était proche de 900 €/mois (300.000 bénéficiaires d‘une aide de 120 €, 300.000 bénéficiaires d’une aide de 50 € et 400.000 bénéficiaires d’une aide de 35 €). Le calcul des dépenses d’aide dépendra de l’ampleur de l’aide pour l’eau comme du nombre de bénéficiaires. Consacrer plus de 1 € par habitant à cette action de solidarité n’a pas paru excessif en Belgique (1,6 €/hab. à Bruxelles et 2,2 €/hab. en Wallonie).

Le bon usage des aides pour l’eau

Dans les cas où l’on met en place un tarif réduit pour les ménages démunis, on ne se préoccupe pas de savoir comment l’aide implicite pour l’eau est dépensée par le bénéficiaire. Au contraire, si l’aide émane de la collectivité (chèque eau ou virement bancaire), il est parfois demandé que le chèque eau ne puisse être utilisé que pour payer des factures d’eau et d’assainissement.
Si cette exigence est simple à mettre en œuvre lorsque le bénéficiaire possède à titre d’abonné un compte chez le distributeur, elle pose des problèmes si l’eau est payée par un syndic ou un bailleur (contrat collectif) car ni le distributeur et ni le syndic ne connaissent les usagers démunis bénéficiaires d’une aide pour l’eau. De plus, le locataire ou le copropriétaire aura probablement déjà payé son eau d’avance avec ses charges. D’autre part, on ne voit pas pourquoi les usages permis des aides pour l’eau seraient très limités alors que l’allocation de rentrée scolaire et la prime de Noël peuvent être utilisées librement.

Difficultés de mise en œuvre

Comme la mise en œuvre des tarifs sociaux et des chèques eau pourrait impliquer des dépenses de gestion significatives au regard du montant des aides d’eau, il conviendrait de choisir des modalités simples et aussi automatiques que possible pour identifier les bénéficiaires du tarif social tout en prévoyant des voies parallèles pour aider les ménages démunis qui auraient été « oubliés ». De plus, il sera parfois difficile de corréler la liste des usagers de l’eau avec la liste des bénéficiaires d’une aide sociale non liée à l’eau.
D’une manière générale, les tarifs sociaux et les chèques eau risquent de ne pas être utilisés (non-recours) s’ils nécessitent des démarches fréquentes ou complexes, s’ils requièrent des autorisations et contrôles multiples ou s’ils apportent une aide peu significative (inférieure à 20 €/an).

Information des usagers

Lorsque les collectivités auront défini les caractéristiques de leur système d’aide pour l’eau, elles devront veiller à procéder à une bonne information des usagers de sorte que ceux-ci bénéficient effectivement de ce système. La clé du succès dépendra de la qualité de l’information et de la simplicité des procédures. Une distribution quasi automatique des aides aux bénéficiaires serait à privilégier pour éviter les non-recours surtout si les aides sont de faible ampleur. Un alignement des procédures pour les aides pour l’eau sur les procédures utilisées pour distribuer les chèques énergie serait à considérer afin de faciliter la mise en place des tarifs sociaux.

Conclusions

La loi Engagement et Proximité a fait sauter le verrou qui bloquait la mise en place d’un tarif social pour l’eau et l’assainissement par les collectivités territoriales. Chaque collectivité pourra désormais choisir si elle fait appel ou non à un tarif social au profit des ménages pour qui l’eau serait inabordable dans des conditions tarifaires normales. Le coût de cette mesure sociale est faible et pourra généralement être absorbé au sein des tarifs normaux.
Les collectivités qui pratiquent des coûts élevés pour leurs services d’eau et d’assainissement sont celles où le besoin d’un tarif social est le plus grand. Si ces collectivités ne prennent pas d’initiatives dans le domaine de l’abordabilité, elles risquent d’être mises en cause pour inapplication de la loi française qui a instauré le droit à l’eau à un prix abordable dès 2006 (LEMA). Aussi serait-il souhaitable qu’elles envisagent de mettre en place un système de tarifs sociaux de l’eau et de l’assainissement ou un système de chèques eau qui soient adaptés aux exigences locales. Cette action irait dans sens de l’évolution du droit français vers une plus grande mise en œuvre du droit à l’eau pour tous et n’impliquerait pas une dépense très significative.
Au niveau européen, il a été acquis dans le cadre du « Socle européen des droits sociaux » (2017) que « Toute personne a le droit d’accéder à des services essentiels de qualité, y compris l’eau, les services d’assainissement,.. ». De plus, le Conseil européen a précisé que « Des mesures visant à faciliter l’accès à ces services doivent être prévues pour les personnes qui sont dans le besoin. »
Comme le droit à l’eau reconnu au plan international en 2010 est désormais devenu un droit de l’homme tant au niveau français qu’européen, les collectivités territoriales devraient prendre des dispositions pour mettre en œuvre ce droit en faveur de tous ceux qui sont dans le besoin. La loi Engagement et Proximité a le mérite d’avoir ouvert la voie à une plus grande solidarité dans ce domaine et d’avoir rappelé que les questions d’eau sont de la compétence des collectivités territoriales.