Les Français sont très majoritairement favorables à une tarification de l'eau selon laquelle les premiers litres d'eau potable seraient d'un prix très faible pour tous les ménages (75 % en faveur d'une première tranche gratuite selon l'Enquête BVA - AESN de décembre 2005). D?autre part, les Français sont de plus en plus conscients du fait que les dépenses d'eau ne sont plus négligeables pour les personnes démunies vivant dans des municipalités où l'eau est chère. De nombreux responsables de la tarification de l'eau au niveau municipal ou intercommunal étudient comment satisfaire ces préoccupations car jusqu'ici les considérations sociales sont peu intervenues vu le prix peu élevé de l'eau qui a longtemps prévalu. Or selon l'INSEE, le prix de l'eau a augmenté de 10 % au cours de la dernière année et de 30 % en 10 ans.
, Membre de l’Académie de l’Eau
Les Français sont très majoritairement favorables à une tarification de l’eau selon laquelle les premiers litres d’eau potable seraient d’un prix très faible pour tous les ménages (75 % en faveur d’une première tranche gratuite selon l’Enquête BVA - AESN de décembre 2005). D’autre part, les Français sont de plus en plus conscients du fait que les dépenses d’eau ne sont plus négligeables pour les personnes démunies vivant dans des municipalités où l’eau est chère. De nombreux responsables de la tarification de l’eau au niveau municipal ou intercommunal étudient comment satisfaire ces préoccupations car jusqu’ici les considérations sociales sont peu intervenues vu le prix peu élevé de l’eau qui a longtemps prévalu. Or selon l’INSEE, le prix de l’eau a augmenté de 10 % au cours de la dernière année et de 30 % en 10 ans.
Les municipalités de Libourne et de Bordeaux ont décidé que les premiers m³ d’eau servis aux ménages seraient beaucoup moins chers que les autres. À Libourne, chaque abonné aura droit à 15 m³ par an à 0,1 € au lieu de 1,08 €/m³ (prix 2007, assainissement non compris). Auparavant, à Bordeaux, une baisse de 10 % avait été consentie sur le prix des premiers 50 m³ par ménage abonné (sur un prix de 1,9 €/m³ en 2008) et un rabais équivalent (5,1 €) avait été fourni aux usagers démunis en habitat collectif non titulaires d'un abonnement. À Venelle, le rabais de 0,8 €/m³
porte sur 10 m³/an. En Martinique, la réduc- tion porte sur 25 m³, à Niort sur 20 m³ et à Rouen sur 40 m³ par an et par ménage. De nombreux autres exemples existent*. Ces rabais pour tous les usagers sont de l’ordre de 5 à 15 € par an ; ils constituent plus une question de principe qu’une aide sociale et n’apportent que rarement une solution aux problèmes de précarité. Ils n’ont de sens que si l’abonnement reste d’un mon- tant faible.
Comme cette approche de tarification pro- gressive de l’eau deviendra parfaitement légale le 1ᵉʳ janvier prochain, plus rien ne s’oppose à son usage plus fréquent en France pour répondre aux souhaits des usagers et pour encourager les économies d’eau. Cette tarification peut être appliquée aux immeubles avec compteur collectif si l’on divise la facture d’eau de l’immeuble par le nombre de logements (ce que la loi française a prévu).
Elle est déjà la règle dans de très nombreux pays dont notamment la Belgique où cha- que ménage de la Région wallonne bénéfi- cie pour 30 m³ par an du tarif réduit de 50 % (1 €/m³) et de l’exonération de la taxe d’as- sainissement.
En Afrique du Sud, chaque ménage reçoit 6 m³ gratuits par mois.
*Par exemple, Mayotte, Chamonix et Communauté de communes de Moselle et Madon. À Sequestre, la taxe d’assainissement est progressive sans partie fixe et gratuité pour les premiers 30 m³/an. Selon M. Montginoul : « Structures de la tarification de l’eau potable et de l’as- sainissement en France », CEMAGREF, juillet 2004, 2 % des communes (5 % de la population) utilisent la tarification progressive pour la distribution.
Une variante de ce système consiste à moduler la taille de la tranche à tarif réduit avec la taille de la famille. Cette solution, autorisée par le Conseil d’État en France*, est utilisée avec succès à Bruxelles où cha- que personne a droit à 15 m³ à 0,8 €/m³ au lieu de 1,46 €/m³, dans plusieurs villes de la Méditerranée (Espagne, Grèce, Malte, Turquie), au Luxembourg et en Belgique (Région flamande) où chaque personne a
*Dans un arrêt « Commune de Bougnon » (12 juillet 1995, n° 157191), le Conseil d’État avait validé une tarification « selon les modalités suivantes en ce qui concerne la consommation familiale : 3,5 m³ par personne et par mois de résidence au prix de 2,50 F le m³ ; au-delà du quota ainsi désigné le prix du m³ passe à 10 F ». Cette tarification familiale est fondée sur un quota d’eau à bas prix par personne et non par abonné. Les régies ne possèdent pas plus les données sur la taille des ménages que la SNCF qui émet des cartes de familles nombreuses ou EDF qui module le tarif TPN avec la taille de la famille.
droit à 15 m³ d’eau gratuits (soit une réduc- tion annuelle de 28,5 €/personne sur la fac- ture d’eau). En Angleterre (Lydd), Veolia a récemment mis en place une première tran- che à tarif réduit dont la taille varie avec la taille de la famille.
La tarification progressive apporte un léger avantage aux ménages démunis comme aux ménages aisés ayant une faible consomma- tion. Ses effets redistributifs sont en géné- ral assez faibles car l’avantage concernant les premiers m³ est généralement com- pensé par une augmentation de prix sur les consommations supérieures.
Pour aider de façon plus efficace les plus démunis à payer leur eau, il faudrait recou- rir à des mesures plus importantes et mieux ciblées sur ceux qui en ont le plus besoin. À cet effet, on utilise des aides sociales comme le RMI ou l’aide au logement, ou encore on fait bénéficier les plus dému- nis d’une aide spécifique pour alléger leur facture d’eau sous forme d’une allocation « eau » destinée aux personnes en situa- tion de précarité ou d’un tarif réduit appelé « tarif social ». Dans les deux derniers cas, il faut identifier les bénéficiaires de façon simple en évitant les frais excessifs et les procédures humiliantes. Ceux-ci recevront des bons d’eau (Maroc, Afrique du Sud) ou bénéficieront de réductions tarifaires (Hongrie).
Un tarif social de l’eau ?
Le tarif social de l’eau a été critiqué car il ne respecte pas le principe de l’égalité des usagers devant le service public puisqu’il
crée deux prix pour un même service selon le niveau de revenu de l'usager.
En réalité, cette égalité a été abandonnée depuis quelques années pour des services essentiels comme l'électricité, le gaz, le téléphone et les transports publics. Le Conseil d'État avait interdit une discrimination tarifaire à fins sociales « à moins qu'elle ne soit la conséquence nécessaire d'une loi » (Denoyez et Chorques, 10 mai 1974) et le Conseil constitutionnel a rappelé plus récemment « qu’aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur de prendre des mesures propres à venir en aide à des catégories de personnes rencontrant des difficultés particulières » (22 juillet 2005). Le droit communautaire autorise depuis une dizaine d’années la discrimination tarifaire pour les services essentiels pour motif de cohésion sociale.
Longtemps interdit en France dans le cas des services publics de l’eau, le tarif social* est désormais envisageable du fait que la loi du 30 décembre 2006 (LEMA) a introduit dans le droit français le droit à un prix abordable de l’eau sous la condition que le tarif dérogatoire au tarif général des ménages ne concerne que la quantité d’eau nécessaire pour l'alimentation et l'hygiène et ne bénéficie qu’à des catégories de personnes démunies clairement identifiées. Cette disposition aligne le régime tarifaire de l'eau sur celui de l’électricité et du gaz et autorise les municipalités à mener les politiques sociales de leur choix concernant l’accès à l’eau. Elle se traduit par la reconnaissance qu’il puisse exister en plus du tarif normal un tarif dit social ou de première nécessité (TPN) pour l'eau comme pour l’électricité ou le gaz. Comme pour le gaz de chauffage ou le fioul des immeubles collectifs, le tarif social ou de solidarité peut prendre la forme d'une réduction forfaitaire attribuée à chaque ménage démuni en déduction de la facture normale ou encore d’un chèque représentatif de l’avantage consenti (allocation). Il n’est nul besoin d’avoir un compteur individuel ou une facture individuelle pour bénéficier d'un avantage tarifaire sur une partie des charges d’eau ou de chauffage inhérentes au logement.
Il reste aux municipalités qui le souhaitent d'identifier les catégories d’usagers démunis qui seraient bénéficiaires d'une réduction de prix de l'eau, par exemple les titulaires d'une autre allocation sous condition de ressources, et de préciser l’avantage consenti et son mode de financement. La décision est purement politique car du point de vue juridique, il n'y a plus d’obstacles à prendre en compte les besoins particuliers des ménages démunis dans les tarifs. Par exemple, ceux-ci pourraient recevoir une réduction de 30 € sur le montant de l’abonnement et une réduction de 30 € au titre de la distribution d’eau, soit 60 €/an ou le tiers d'une facture annuelle de distribution d’eau de 180 €. Si 3 % des usagers démunis recevaient cette aide, le manque à gagner de la distribution atteindrait environ 1 % de son chiffre d'affaires. En Martinique, un tarif spécifique au profit des plus démunis a été décidé avec une gratuité de 25 m³ d’eau potable par ménage. Lorsque la réduction de prix consentie lors du renouvellement d’un contrat de distribution d’eau est de 10 %, il ne serait pas anormal de consacrer une partie du gain réalisé à un fonds social qui financerait les aides pour aider à payer les factures d’eau. Un tel système existe déjà pour l’électricité (tarif de première nécessité, aides préventives dans certains départements, allocations EDF à Paris, etc.) et pourrait être aussi utilisé pour l'eau. Il correspond au principe reconnu de tous selon lequel « l’eau paye pour l'eau ».
Un fonds social réservé aux usagers en difficulté
Dans le secteur de l'eau, la Ville de Libourne a décidé de créer avec le délégataire (Suez Lyonnaise) un fonds social réservé aux usagers en difficulté identifiés par le CCAS et de mettre ainsi en œuvre le droit à une aide pour l'eau que prévoit la loi (voir article L. 115-3 du Code de l'action sociale et des familles : « ...toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, au regard notamment de son patrimoine, de l’insuffisance de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d'eau, ... »). Le versement prévu par Libourne pour le fonds social est de 1 % sur la totalité des recettes de la vente d‘eau du délégataire. En supplément, un fonds éco-
Sur les modalités d’une allocation eau en France, voir Annexe 5 de l’ouvrage de Henri Smets : « De l’eau à un prix abordable », Éditions Johanet, Paris 2009. Plus de 50 pays mettent en œuvre un tarif social de l’eau.
Code de l'environnement, art. 210-1 : « chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous ».
* Voir Martine Long : « La tarification des services publics locaux », LGDJ, Paris, 2001. En 2001, l'auteure écrit que la modulation tarifaire en tenant compte de critères sociaux « ne serait pas applicable en matière de services publics industriels et commerciaux communaux et départementaux, sauf dérogation législative ». La dérogation législative eut lieu en 2006. Néanmoins, il existe encore des juristes pour ne pas prendre en compte cette disposition législative ou pour raisonner comme si elle n’existait pas sous le prétexte fallacieux qu'il manque toujours un décret d'application (non prévu par le texte).
* Sur les possibilités d'introduire un tarif social pour l'eau en droit français, voir Jacques Moreau et Philippe Bille : « Prix de l’eau discrimination en fonction des catégories d'usagers et tarification sociale », rapport présenté à la FNCCR en 2007, disponible sur www.eauglacees.com/spip.php?page=imprimer&id_article=134. Selon ces auteurs, la « discrimination est bien fondée s'agissant de l'accès à l'eau en ce qui concerne ces besoins vitaux ». Voir aussi l'analyse de Henri Smets : Le rôle des municipalités et des collectivités territoriales dans la mise en œuvre du droit à l'eau, Droit de l'environnement, Revue mensuelle d’activité juridique n° 146, pp. 52-61 (mars 2007/2). Voir aussi www.academiewater.org MG/pdfref.pdf
Le citoyen réunira les contributions volontaires des usagers pour financer l'aide pour l'eau auquel s’ajoutera un abondement de même niveau fourni par le délégataire. À Niort, la Régie verse au CCAS 1 % sur les recettes d'eau à titre d'aide. À Aix-les-Bains, un fonds social a été constitué moyennant le versement de 0,01 €/m³. En Belgique, tous les usagers de la Région wallonne versent 0,0125 €/m³ pour les aides sociales pour l'eau au bénéfice d’usagers en situation de précarité abonnés ou non, ayant des dettes ou non. En France, le Sénat examine actuellement une proposition de financer des actions de solidarité pour l'eau au niveau communal par une contribution de 1 % du prix des services (proposition du sénateur Cambon, maire de Saint-Maurice). Les députés Flajolet et Chassaigne plaident désormais pour un tarif social de l’eau⁵. L’Observatoire des usagers de l’assainissement en Île-de-France (OBUSASS) a pris position en faveur d'une allocation eau versée lorsque la facture pour 50 m³ d'eau par unité de consommation dépasse 3 % du revenu disponible du ménage⁶.
Toutes ces initiatives et prises de position montrent qu'il existe en France un besoin croissant d’aides sociales pour l'eau et que les systèmes existants de prise en charge des dettes d'eau¹ ne sont plus suffisants (par exemple, ils représentent à peine 0,02 €/m³ à Bordeaux en 2008). Le débat actuel porte sur la question de savoir qui financera un éventuel fonds social de l'eau ouvert à tous les ménages démunis qu’ils soient abonnés ou non : les pouvoirs publics (c’est-à-dire les contribuables) au titre des politiques sociales ou les usagers de l'eau au titre de la solidarité citoyenne. En matière d'eau potable, nous avons tous une responsabilité à assumer et nous ne pouvons pas nous défausser sur d'autres, surtout si les dépenses sont peu importantes.
Pour l’auteur, la solution à privilégier passe d'abord par la solidarité généralisée entre tous les acteurs de l'eau : les ménages, les communes, les distributeurs, les agences, les organismes d’assainissement. Verser 1 % de chaque facture d’eau ou 0,03 € par m³ ou 0,30 € par mois et par ménage à un fonds social de l'eau paraît être une proposition digne de considération qui n’exclut pas des subventions publiques en complément et d'autres mesures de péréquation. Elle démontrerait que les pouvoirs publics et les élus sont conscients que les ménages démunis dans certaines municipalités ont du mal à payer leur eau et ont donc droit à recevoir une aide conformément au Code de l’action sociale cité plus haut.
De l'eau potable à un prix abordable
L’accessibilité économique ou abordabilité de l'eau potable de réseau peut être caractérisée d'un point de vue statistique par un indice comparant la facture d'eau potable et d’assainissement d'un ménage au revenu disponible de ce ménage. Dans de très nombreux pays, les pouvoirs publics ont pris des mesures pour aider les ménages pauvres à payer leurs factures d'eau ou pour alléger ces factures par des tarifications ciblées.
L'effet de ces mesures pour le cas d'eau distribuée par réseau est généralement de ramener les factures d’eau des ménages pauvres en dessous de 2,5 % du revenu disponible du ménage dans les pays industrialisés et de 6 % dans les autres pays. La convergence entre les comportements des pouvoirs publics de nombreux pays concernant le niveau maximal des dépenses d'eau des ménages pourrait donner une base objective pour quantifier la notion d’inabordabilité de l'eau.
En revanche, on observe de nombreux cas où les ménages démunis doivent consacrer plus de 7 % de leurs revenus à l'eau, ce qui montre que certains pays acceptent que les ménages pauvres soient tenus de supporter des dépenses élevées pour acquérir leur eau. Il n’existe donc pas un consensus au plan mondial pour définir un seuil d’inabordabilité mais seulement des pratiques nationales variables.
