Les enseignements de Johannesbourg

AFRIQUE DU SUD

Du 26 août au 5 septembre 2002 les Nations Unies ont réuni plusieurs dizaines de milliers de participants, dont une centaine de chefs d’État, à Johannesburg pour le Sommet mondial du Développement durable, dix ans après le Sommet de Rio.

Rappel des engagements de Rio

Le Sommet de Rio avait été marqué par un ensemble d’engagements non contraignants des États, fixant le cadre d'une nouvelle stratégie de développement durable, l'Agenda 21, qui avait vocation à se décliner en Agenda 21 locaux. Des principes généraux affirmant une responsabilité commune des États, comme le principe de précaution et le principe de responsabilité commune mais différenciée, constituaient un cadre important de ces engagements. Rio avait été aussi l'occasion de marquer la responsabilité éminente de la société civile (collectivités,

entreprises, ONG, chercheurs,...) pour concourir aux objectifs communs de développement et sauvegarde des intérêts de la planète. Trois conventions internationales particulières ont été signées lors de ce Sommet : la convention climat, la convention biodiversité, et la convention désertification.

De Rio à Rio + 10

Le diagnostic général, 10 ans après Rio, est malheureusement que les problèmes environnementaux principaux signalés restent d'actualité (eau, air, alimentation, perte de biodiversité, forêts,...) et que sur d'autres aspects, la situation internationale s'est plutôt dégradée. Il en est, ainsi, en particulier de l’aggravation des écarts de pauvreté Nord-Sud. La période post-Rio est marquée par ailleurs par un fort impact des problèmes liés à la mondialisation qui a conduit à accélérer le rythme des échanges mondiaux avec en regard :

• - Le développement de réglementations de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC),
• - Des désordres monétaires mondiaux (crise asiatique, crise argentine) qui conduisent à une remise en cause des politiques d’ajustement du FMI, accusé d’inefficacité et d’enfoncer dans la crise nombre de pays parmi les plus pauvres,
• - La réduction du niveau de l'aide au développement aggravée en Afrique par une chute des investissements directs des entreprises venant des pays riches.

Parmi les principaux progrès enregistrés, on note la diffusion du concept du développement durable, la mise en place du Fonds pour l'Environnement Mondial (FEM), le développement de nombreux agenda 21 locaux. Par ailleurs, les conventions signées à Rio font l'objet de plusieurs protocoles d'application :

• - convention climat : Kyoto, Marrakech, Bonn ;
• - convention biodiversité : protocole de Carthagène ;
• - protocoles produits chimiques de Montréal, Rotterdam et Stockholm.

Avant Johannesbourg

Plusieurs Conférences internationales ont créé peu avant Johannesbourg un nouveau cadre de relations internationales : en 2000, le sommet du millénaire des Nations-Unies, et en 2001 le sommet OMC de DOHA, puis les accords de financement de Monterrey. Mais il apparaît que ce système de relations internationales est largement en crise, ce qu’ont illustré début 2002 les réunions parallèles et contradictoires des responsables économiques du groupe dit de “Davos” à New-York, et celles des représentants de la Société Civile à la contre-manifestation de Porto-Allegre. Le contexte international est par ailleurs marqué par l’attitude américaine, qui après la chute du mur de Berlin en 1989 et surtout les dernières élections américaines, se replie dans une attitude “impériale” se traduisant par une forte défiance envers les organismes des Nations-Unies. Les attentats de septembre 2001 ont contribué à renforcer les États-Unis dans

Garantir l’accès aux services essentiels pour tous

Après le Sommet de Johannesburg, l’accès aux services essentiels apparaît comme une dimension prioritaire du développement durable et comme un impératif légitime pour faire accéder tout être humain à une vie décente, à la dignité et lutter contre la pauvreté, au Sud comme au Nord. La communauté internationale mais aussi chaque gouvernement national et local peuvent et doivent se fixer des calendriers ambitieux et dégager les moyens nécessaires pour mettre en œuvre des programmes précis de desserte de leur population.

L’eau potable, mais aussi l’assainissement font déjà l'objet d’engagements de réduire de moitié d’ici 2015 le nombre de ceux qui n’y ont pas accès. L’énergie, notamment l’électricité, est également considérée comme prioritaire et les grands producteurs comme EDF se sont engagés lors du Sommet. Mais il ne faut oublier ni les déchets, ni les transports publics quotidiens, ni les communications. Ces services sont indispensables pour améliorer la santé publique et permettre un habitat décent, et, plus généralement, la vie en société, notamment en ville.

À la demande du Comité français pour le Sommet, j’ai animé un groupe de réflexion regroupant l'ensemble des catégories d’acteurs concernés. Le projet de « Déclaration pour la garantie d’accès aux services essentiels » ainsi élaboré, a recueilli un large consensus en France, notamment lors des Assises de Rennes, en juillet.

Le Sommet de Johannesburg a été l'occasion de présenter cette initiative au cours d’un « événement parallèle » organisé par l’Institut de la Gestion Déléguée et l’Unitar, Agence de l’ONU pour la formation et la recherche. Présenté par Tokia Saifi, Secrétaire d’État au Développement Durable, le projet de Déclaration a attiré une assistance nombreuse et obtenu un large soutien des élus (Grandes Villes de France, Cités Unies, Maires de Diban et d’Ouagadougou et un Maire de la délégation officielle américaine), des consommateurs ou des associations familiales, des opérateurs comme Vivendi-Environnement ou Suez, des institutions financières (Banque Mondiale, DBSA, AFD, Caisse des Dépôts, Dexia,…) et l’Union Européenne.

Le temps a manqué pour faire connaître ce projet à d’autres pays et aux principales institutions ou ONG internationales et recueillir leur soutien. Il faudra sans doute du temps pour faire adhérer le maximum d’acteurs à ce document après l'avoir enrichi pour déboucher à terme sur un protocole international. Naturellement, il ne suffit pas de proclamer des droits pour qu’ils deviennent réalité. Mais bien poser les problèmes, en fonction de l’expérience acquise, échecs compris, c’est déjà mettre en œuvre des réponses pertinentes et efficaces. La France a une expérience ancienne, diversifiée et reconnue, dans la gestion des services publics locaux. Dans le cadre de partenariats public-privé, la déclaration souligne le rôle essentiel des autorités publiques et des opérateurs publics ou privés dont le savoir-faire est incontournable. En outre, ce partenariat doit être élargi aux usagers-consommateurs, aux familles, aux citoyens et aux communautés pour mieux répondre à leurs attentes et jouer sur la transparence, la solidarité et le débat démocratique. Ce sont les mêmes principes qui ont prévalu dans la Charte des Services Publics Locaux signée le 16 janvier dernier sous l'égide du Président du Sénat entre les Présidents des grandes Associations d’élus, Jean-Paul Delevoye, Jean Puech, et Jean-Pierre Raffarin et moi-même.

L'expérience française, régie directe ou gestion déléguée, confie aux collectivités locales le soin de fixer les objectifs et les tarifs et de prévoir un service aux usagers performant, de choisir librement et de manière réversible le mode de gestion et mandater, évaluer et contrôler les opérateurs ; elle récuse toute privatisation, toute « marchandisation » et toute approche purement financière. Plutôt que de faire racheter par des opérateurs les infrastructures existantes pour renflouer les budgets publics, il apparaît plus judicieux de mobiliser les fonds pour rénover et développer les réseaux existants, améliorer le service et desservir de nouveaux usagers.

De la même façon, ces contrats de long terme sont fragilisés à l’excès par les risques de change. Tout mécanisme de garantie permettant de mobiliser l’épargne locale, comme ceux proposés par l'AFD, rend plus durables les partenariats correspondants. L'aide internationale doit également permettre aux gouvernements et aux collectivités locales de négocier à armes égales avec les grands groupes.

« Le progrès ne vaut que s'il est partagé par tous ». C'est une évidence pour les services essentiels. Satisfaire cette immense ambition n'est pas hors de portée. Encore faut-il choisir des voies et des moyens ayant fait leurs preuves. Le projet de Déclaration de Johannesburg espère y contribuer, hors de tout a priori idéologique.

Cette stratégie. Pour ce qui concerne les Nations-Unies, la préparation de Johannesburg s'est traduite par l’affichage d’objectifs généraux pour la planète lors du Sommet du Millénaire en septembre et 4 conférences préparatoires à partir de fin 2001.

Objectifs du Sommet

Les objectifs fixés par les Nations-Unies pour Johannesburg n’étaient pas d’établir de nouveaux principes ou de nouvelles conventions, mais de mesurer les difficultés rencontrées dans l’application de Rio et de mettre en œuvre un programme se traduisant par un plan d'action articulé autour des objectifs du millénaire et des accords de Doha et de Monterrey, une déclaration politique des États, et des initiatives de type 2 traduisant de nouveaux modes d’intervention en partenariat multi-acteurs.

La dernière réunion préparatoire au Sommet, tenue à Bali début juin 2002, s'est traduite de ce point de vue par un relatif échec, puisqu’aucun accord ne put être trouvé sur le Plan d'Action. Les États-Unis qui plaidaient pour privilégier des initiatives volontaires de type 2 en substitution de nouvelles règles internationales, portent en grande partie la responsabilité des difficultés rencontrées à Bali.

Préparation en France

Pour préparer le Sommet, le Comité a été mis en place début février par lettre de mission du Premier Ministre confiant à Michel Mousel le soin de mobiliser les acteurs non gouvernementaux français pour Johannesburg. Le Comité a été constitué à partir de 70 personnalités têtes de réseau d’acteurs ; l'animation a reposé sur une petite équipe d'animation de quatre personnes, constituée pour l'occasion. Trois rencontres régionales sont venues illustrer les travaux de préparation du Sommet :

• - Lyon : « Dialogues pour la terre » Éthique et mondialisation avec Croix-Verte en février 2002
• - Toulouse : « Assises nationales du Développement Durable » en mars 2002
• - Rennes : « un nouvel élan pour la planète » en juillet 2002

Le comité, qui s'est réuni six fois en séance plénière avant le Sommet, a décidé de privilégier 12 thèmes de réflexions prioritaires :

• - Eau ;
• - Agriculture et sécurité alimentaire ;
• - Énergie ;
• - Villes et autorités locales ;
• - Garanties d'accès aux services essentiels ;
• - Partenariat et financements publics/privés ;
• - Responsabilités sociales et environnementales des entreprises ;
• - Contributions des milieux de la recherche ;
• - Coopérations internationales (Groupe HCCD) ;
• - Santé (Groupe HCC) ;
• - Inégalités sociales, inégalités écologiques ;
• - Commerce éthique et équitable.

Ces thèmes ont fait l'objet de groupes de travail qui au total ont réuni environ 300 personnes. Ces groupes ont proposé un diagnostic général, l'élaboration de propositions et l'identification de projets susceptibles de venir illustrer des initiatives de type 2. Certains de ces groupes ont travaillé en étroite concertation avec l'administration, dans le cadre en particulier de la préparation des initiatives européennes (eau, énergie). Les propositions du Comité ont été débattues, à l'occasion du séminaire de Rennes, début juillet 2002, qui a réuni plus de 700 personnes. Le séminaire de Rennes a été marqué par la présence du Premier ministre, accompagné des ministres de l'Écologie et du développement durable, de la Recherche et du secrétariat d'État au développement durable. La présence d'un nombre significatif de personnalités étrangères à Rennes a permis de mesurer les attentes et les réactions de nombreux acteurs venant des pays du Sud sur ces propositions.

Parmi la trentaine d'initiatives proposées par les acteurs non-gouvernementaux, le Gouvernement a décidé de présenter directement aux Nations-Unies une quinzaine de projets, et de "marquer un intérêt" pour un ensemble d'autres initiatives ne relevant pas directement de ses responsabilités (initiatives des collectivités locales concernant la coopération décentralisée à titre d'exemple). Quelques initiatives ne relevant d'aucune de ses catégories ont été envoyées directement par des acteurs non-gouvernementaux à New-York.

Au final, les travaux en France du Comité se sont traduits par un Livre Blanc édité en nombre en version française et anglaise qui a été largement diffusé à Johannesburg.

Le Sommet

Le Sommet de Johannesburg a souvent été comparé à un archipel, avec en parallèle un lieu de négociations officielles, et de multiples lieux annexes de présentation d'initiatives parallèles. Il est impossible de prétendre pouvoir disposer d'une vision exhaustive d'un Sommet où la partie "off" se révèle aussi importante que la partie "in".

Des événements multiples et divers sont venus ponctuer l'actualité de ces 15 jours (3 semaines si on compte la semaine préparatoire des ONG). L'éloignement important des divers sites de réunion et d'hébergement a été un handicap pour faciliter les rencontres. Mais on peut considérer que globalement la conduite logistique de cette Conférence, qui n'était pas facile pour un pays comme l'Afrique du Sud, s'est déroulée au mieux qu'il était possible.

La délégation officielle française comportait 120 personnes (hors délégation présidentielle), équilibrée entre représentants de l'État, ONG, collectivités locales et entreprises. Si on y rajoute les délégués non officiels, près de 300 Français étaient présents à Johannesburg. Sans atteindre le niveau de représentation de pays comme les États-Unis ou le Japon, la France disposait d'une des représentations les plus fortes au Sommet.

Alors que les négociateurs de l'administration étaient confinés au centre de conférences, de multiples lieux ont permis de dresser des ponts et de croiser idées et contacts.

Ces espaces offraient la possibilité d'organiser des conférences, qui de manière générale ont connu un bon succès, et constituaient autant de lieux de rencontres que nos amis francophones africains semblent avoir particulièrement appréciés. Les représentants français ont pu aussi jouer un rôle actif dans des séminaires annexes, organisés par divers groupes de pression (réunion collectivités locales sous l’autorité ICLEI, réunion des entreprises sous l’autorité du WBCSD, séminaire UICN...). Cela a permis de préparer des alliances qui peuvent se révéler très productives pour l'avenir : il en est ainsi, à titre d’exemple, des accords passés pour promouvoir au plan international « la charte d’accès aux services essentiels » (voir encadré), préparée au sein du groupe du Comité présidé par M. Martinand au sein de l'Institut de la Gestion Déléguée, et qui, avec l'appui des collectivités locales, de l’UNITAR et UN-Habitat, pourrait constituer un cadre de référence à promouvoir auprès d'autres pays.

Le CFSMD s'est efforcé de jouer le rôle de « pont » entre les représentants de l’État chargés du lourd travail de suivi des négociations officielles et les attentes des acteurs non gouvernementaux.

Résultats

De multiples lectures peuvent, et d’ailleurs ont déjà été faites, des résultats du Sommet. Pour celui qui n’a pas participé au Sommet, la simple lecture du Plan d’Action pourra paraître décevante. Si l'on considère qu'un Plan d’Action doit comporter à la fois des objectifs, des moyens d’exécution et un dispositif de suivi, il faut reconnaître que le texte adopté comporte parfois les premiers, plus rarement les seconds, et jamais la définition des troisièmes. Mis en perspective des initiatives annoncées parallèlement, le constat sera cependant moins sévère. Le tableau ci-après donne une vision synthétique du Plan d’Action et des principales initiatives annoncées.

Sur de nombreux points les conflits ont été importants : énergie, agriculture, santé, droits de l'homme, principe de précaution. L’absence d’objectifs chiffrés sur l'avenir des énergies non renouvelables dans la production d’énergie donne satisfaction à la coalition États-Unis + G77, mais l'Union européenne a annoncé qu'elle était prête à engager une initiative en ce domaine pour laquelle des alliances sont possibles (Brésil, Maroc...). Sur l'eau, les moyens d'un véritable plan d'action « permettant de réduire de moitié d’ici 2015 le nombre de personnes n’ayant pas encore accès à l’eau potable ou à l’assainissement » ont été définis ; ce plan pourrait être finalisé à la conférence de Kyoto en 2003. De même, sur le climat, l'annonce par le Canada, la Chine et la Russie de leur intention de signer Kyoto est une avancée certaine, qui met clairement les États-Unis et l'Australie en position désormais totalement isolée.

Sur d’autres sujets (biodiversité, gouvernance internationale, biens publics mondiaux) auxquels la France attachait un intérêt marqué, l’absence d’avancée sera souvent analysée comme un recul. La cohérence entre l’application des règles de l’OMC et celles des Accords Multilatéraux Environnementaux (AME) a fait l'objet de multiples discussions, qui s'est traduite finalement par un affichage de non-subordination réciproque, mais ne résout pas au fond le problème, puisqu'alors qu’existe un système de règlements des différends au sein de l’OMC, aucune clause analogue n’est prévue pour les AME.

Aucun dispositif parallèle n’a pu être défini concernant les AME.

Au plan des moyens d’action, l’opposition a été forte entre les pays riches pour qui Doha et Monterrey constituaient des bases intangibles de négociations, et les pays pauvres qui souhaitaient qu’on dégage les moyens de financer les objectifs du Sommet du millénaire. On peut considérer, néanmoins, que le Sommet donne un cadre de priorités pour l’affectation des augmentations sensibles du niveau de l’APD décidé par les pays riches à Monterrey (de l’ordre de 10 à 15 Md $). La reconstitution du FEM à hauteur de 3 Md $ et l’extension de son champ de compétences à la convention désertification sont une satisfaction forte pour les PVD.

L’absence de cohérence entre les négociations sur les objectifs (par thème) et celles sur les moyens (globale), négociations qui se sont déroulées en parallèle, est un point de faiblesse certain du dispositif qui mériterait d’être corrigé à l’avenir. Il est certain qu’un travail préalable de consolidation des acquis, en préalable au Sommet, aurait pu éviter beaucoup de conflits apparus lors du Sommet. Beaucoup de délégués ont considéré que Johannesbourg était l’occasion de rebâtir un nouveau corps de règles internationales, ce qui n’était pas l’objet de cette rencontre, et a conduit parfois à de longues batailles pour éviter que des principes admis lors de précédentes rencontres ne soient remis en cause : il en a été ainsi du principe de précaution et même de certains principes plus fondamentaux comme ceux attachés à

la DUDH de 1947 à propos des problèmes du droit des femmes.

Ont été mis en avant de nombreux accords de partenariat de financement Public/Privé pour relancer les investissements dans le domaine du Développement Durable. C'est un point fondamental, car il est clair que les niveaux d'aides au développement, même remontés, resteront encore loin des besoins des pays pauvres, et qu'une voie efficace serait de mobiliser les crédits privés, sous réserve de pouvoir apporter des garanties de bonne utilisation de ces crédits aux banques ou aux entreprises. Une initiative commune Blair/Chirac de plus de 100 M€ susceptible de générer cinq fois plus d'investissements privés a été annoncée en ce sens. Un dispositif de promotion des énergies naturelles renouvelables est proposé à titre d’illustration entre l’AFD et l’ADEME.

Plus de 200 initiatives de type 2 ont été enregistrées par les Nations-Unies lors du Sommet. Le risque était apparu à la réunion préparatoire de Bali que ces initiatives se ramènent à des annonces de financement de nouveaux projets, et se substituent au Plan d’Action, ce qui était la position des États-Unis. L'Union Européenne a joué un rôle majeur pour éviter cet écueil, et veiller à ce que les initiatives viennent en appui d'un Plan d’Action centré sur la préservation de politiques publiques. La France, elle-même, a proposé de nombreuses initiatives d'origine gouvernementale ou non-gouvernementale. Nombre de ces initiatives proposent de promouvoir de nouveaux modes d'action : clarification des relations contractuelles entre secteur public et secteur privé (charte des services essentiels, charte des services de l'eau), partenariat de financement public/privé, promotion du commerce éthique et équitable, définition de nouveaux cadres de négociations pour encourager la Responsabilité Sociale et Environnementale des Entreprises (RSE)...

En conclusion

Johannesbourg a été un lieu de rencontres exceptionnel de ces grands groupes d'acteurs que sont les entreprises, les collectivités locales, les ONG, les syndicats et les chercheurs. De ce point de vue, il est satisfaisant de voir que ces acteurs ont beaucoup progressé dans le travail collectif. Le contenu des accords parallèles a été de manière générale beaucoup plus riche que le Plan d’Action. Certains ont même été surpris de voir des organismes comme WBCD et GreenPeace signer des accords dénonçant la frilosité des États sur des points comme le climat.

On peut, aussi, observer que les problèmes sociaux, et en particulier ceux liés à la pauvreté, ont occupé une place éminente à Johannesbourg : dégradation de l'environnement et pauvreté apparaissent comme deux faces étroitement liées des mêmes problèmes. Cela enrichira sûrement la réflexion sur le développement durable et la responsabilité éminente des États, acteurs naturels de régulations entre ces aspects et ces acteurs.

La France a participé de plain-pied à ce Sommet : nos syndicats, nos ONG, nos représentants des collectivités locales et des entreprises ont eu de multiples occasions de présenter des analyses et des propositions qui avaient été travaillées de concert au sein du CFSMDD pour la préparation du Sommet, à se mesurer à Johannesbourg aux autres groupes de pression internationaux. L'État, en acceptant de soutenir une délégation officielle forte comportant une majorité d'acteurs non-gouvernementaux, a montré que la voie de la France pouvait revêtir des formes d’expression diversifiées.

Nous avons certes encore à faire des progrès par rapport au professionnalisme des groupes de pression anglo-saxons qui occupent une place dominante dans ce type d'événement.

Cela sera sûrement source d’enrichissement pour donner à notre pays des voies pour poursuivre plus efficacement à l'avenir un dialogue international, et créer de nouvelles alliances.

« Notre maison brûle » a déclaré le Président de la République qui nous a invités à Johannesbourg à plus d’ambition pour un avenir solidaire de la planète. L’heure est sans doute venue de passer des bilans et bonnes intentions à celui des actes concrets. Sans tarder, les prochaines conférences internationales permettront de mesurer les progrès réalisés : la Conférence sur l'eau de Kyoto en mars 2003, le G8 « environnement » à Angers en mai 2003, la rencontre du G8 à Evian en juin 2003, et la conférence de l’OMC à Cancun en septembre 2003.